十八屆三中全會公報解讀 國家治理現(xiàn)代化路徑漸明
全會聽取和討論了習(xí)近平受中央政治局委托作的工作報告，審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。習(xí)近平就《決定(討論稿)》向全會作了說明。
11月12日發(fā)布的中共十八屆三中全會公報提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。繼續(xù)在中國制度框架下，推進(jìn)“國家治理現(xiàn)代化”引起市場各界高度關(guān)注。
去年召開的中共十八大上，大會報告中提出的2020發(fā)展目標(biāo)，主要系經(jīng)濟增長領(lǐng)域全面建成小康社會，“實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番”。而本屆三中全會則要求，到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。這一目標(biāo)也與本屆國務(wù)院今年3月末公布的政府職能轉(zhuǎn)變時間表相吻合。
就國家治理現(xiàn)代化概念，國家行政學(xué)院教授時紅秀評論，上世紀(jì)90年代現(xiàn)代企業(yè)制度推出以后，國企改革一下子打開了，現(xiàn)在可能需要建立現(xiàn)代政府管理體系。顯然，本屆三中全會公報在改革總目標(biāo)中仍然堅持完善社會主義制度，但新一輪改革將為之匹配制度、體系、能力三方面的建設(shè)。
會議公報顯示出，中共希望在黨建領(lǐng)域同時引入現(xiàn)代化理念。包括提出堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策。必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治，努力實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明。要形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制，加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障，以及習(xí)近平尤為重視的健全“改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度”。
本報記者采訪顯示，公報在經(jīng)濟領(lǐng)域釋放的市場化信號已經(jīng)引起激烈反響。但在金融領(lǐng)域提到的“完善金融市場體系”，雖然邏輯上承接經(jīng)濟改革思路，應(yīng)涵蓋利率、匯率市場化等領(lǐng)域。但有分析人士認(rèn)為，“完善”一詞似乎顯示出近期仍將采取漸進(jìn)推進(jìn)的路徑。而全會公報在民主政治、社會治理、法治領(lǐng)域、黨的領(lǐng)導(dǎo)方面的措辭與以往也有不同程度變化。
體制改革亮點
經(jīng)濟體制改革仍將發(fā)揮牽引作用。公報首次提出要緊緊圍繞使市場在資源配置中起“決定性作用”深化經(jīng)濟體制改革。本報記者參與的多個市場機構(gòu)研討會上，都將這一變化理解為市場化積極信號。同時，在基本經(jīng)濟制度上，公報首次提出“公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟都是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分”的論述。公報還闡釋了新一輪經(jīng)濟改革將建立的三個體系：分別是加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟體系。
引發(fā)關(guān)注的機構(gòu)變化是中央擬成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實。習(xí)近平近日“膽子要大，步子要穩(wěn)”的講話被吸取到全會文件中，公報還提出“加強頂層設(shè)計與摸著石頭過河相結(jié)合”，市場人士分析，這說明不會出來大開大合大起大落的改革局面。“改革的目的是為了發(fā)展，如果改革的目的達(dá)不成共識的時候還是要求穩(wěn)。”
被視為中國經(jīng)濟升級版源泉的城鎮(zhèn)化領(lǐng)域中，公報提出繼續(xù)提出十二五規(guī)劃和十八大報告中即已提出的“新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”，包括“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”等思路。
但是，在與此相關(guān)的土地改革中，十八屆三中全會公報相較十七屆三中全會僅一詞之差，則已經(jīng)引起了市場高度關(guān)注。公報提出將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，而十七屆三中全會已提出“逐步”建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。與之配套的是，分析人士關(guān)注到公報也對農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入進(jìn)行了鼓勵。
在民主政治領(lǐng)域，公報延續(xù)了十八大以來的表述方式。但在社會改革領(lǐng)域，則首次改變過往“社會管理”的提法，提出將創(chuàng)新“社會治理體制”。中國在社會治理領(lǐng)域既面臨非營利部門的獨立發(fā)展問題，又有經(jīng)濟增長分配不平衡帶來的社會矛盾和其他安保壓力。
此次公報延續(xù)了過去數(shù)年社會管理創(chuàng)新和安全體系建設(shè)的思路。卻令人矚目地在社會領(lǐng)域改革中，提出將“設(shè)立國家安全委員會”，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全。今年年中以來，外界對這一機構(gòu)的設(shè)置提出過各種方案，引起海外媒體關(guān)注。從這一機構(gòu)設(shè)立所屬領(lǐng)域來看，其與中央軍委和國務(wù)院下轄公共安全決策機構(gòu)職能應(yīng)有較大區(qū)別，具備較強的公共事務(wù)性特征。
對于中國“國家安全委員會”的性質(zhì)，這位官員稱，三中全會公報中提到的“完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略”，即可能是國家安全委員會的職能所在。這亦表明，國家安全委員會，將可能是“咨詢、研究”性質(zhì)的機構(gòu)，并具備“協(xié)調(diào)”職能；一定意義上，也可屬“議事協(xié)調(diào)機構(gòu)”。
她同時認(rèn)為，“國家安全委員會”不會是一個“決策機構(gòu)”，“因為如果是決策機構(gòu)，發(fā)生戰(zhàn)爭時，就會遇到與‘中央軍委’，誰來指揮的問題。同時，國家安全委員會的成員單位里，也包括了一些提供情報信息的單位。情報信息的作用，很多時候，就是做研究，做咨詢的。”
這位官員分析，誰來擔(dān)任中國國家安全委員會主任一職，非常關(guān)鍵。委員會的專職工作人員，“即使有，也會是少量，更多的還是其他部門官員的兼職”。
法治領(lǐng)域提出深化行政執(zhí)法體制改革，確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，健全司法權(quán)力運行機制，完善人權(quán)司法保障制度。其中健全司法權(quán)力運行機制在年初政法工作電視電話會議上已經(jīng)釋放。但是，即便法治系統(tǒng)內(nèi)部，對其所涉權(quán)力的具體指向，目前也還并不清楚。其中是否會調(diào)整黨的政法委機構(gòu)管理司法部門的方式，也多次出現(xiàn)在各界討論中。
此前，曾有民間意見稱，為實現(xiàn)“獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”，可能會試行司法系統(tǒng)的垂直管轄。最高人民法院一位法官對本報記者指出，十八大報告已有“確保審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”的類似表述。司法系統(tǒng)的垂直，與現(xiàn)行法律相沖突，基本無此可能。“確保獨立審判權(quán)檢察權(quán)，可行的舉措之一，就是上級司法機關(guān)，在人事權(quán)及財權(quán)上，給予支持。實際上，省級法院檢察院的一把手，很多已經(jīng)由中央在統(tǒng)一調(diào)配；而省級以下，尤其是區(qū)縣一級基層法院檢察院的財政經(jīng)費，則由上級司法機關(guān)來保證，在財權(quán)問題上，免受同級黨政的干擾。”
在最高院近期公布的改革文件中，也對上述意見有過反映。上述法官亦指出，三中全會公報的“必須深化司法體制改革”，較之十八大報告里的“進(jìn)一步深化司法體制改革”，更近一步，更加凸顯“司法體制改革”的重要性和緊迫性。
而就筆墨不多的金融改革改革，各界共識核心將是市場資金的定價問題。外界推測的路徑包括：在利率市場化方面，將選擇部分資質(zhì)較好的商業(yè)銀行進(jìn)行試點，先行放開中長期定存上浮區(qū)間，引入市場化定價的大額可轉(zhuǎn)讓存單。而在匯率方面，擴大人民幣匯率日間波幅，資本項目可兌換進(jìn)度。鼓勵設(shè)立民營銀行，建立存款保險制度，同時加快出臺小額放貸人條例。
擴大開放圖景
中國的擴大開放也將迎來新局面。全會提出，適應(yīng)經(jīng)濟全球化新形勢，必須推動對內(nèi)對外開放相互促進(jìn)、引進(jìn)來和走出來更好結(jié)合，促進(jìn)國際國內(nèi)要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合，加快培育參與和引領(lǐng)國際經(jīng)濟合作競爭新優(yōu)勢，以開放促改革。
全球金融危機以后，世界經(jīng)濟處于調(diào)整、變革時期，經(jīng)過認(rèn)真權(quán)衡，黨的十八大提出仍然處在大有可為的戰(zhàn)略機遇期，但是挑戰(zhàn)和內(nèi)涵發(fā)生了變化。從過去有利于通過加工貿(mào)易擴張的機遇，變成了有利于利用外部的資源和市場加速中國轉(zhuǎn)型升級的機遇。
雖然整個外部需求是萎縮的，同時增長需求大幅度下降，但是相伴出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性變化；不管是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，仍然面臨著再工業(yè)化，需要更新基礎(chǔ)設(shè)施，這種變化，使得技術(shù)密集型產(chǎn)品出現(xiàn)良好需求態(tài)勢。
此外，公報還提出，要放寬投資準(zhǔn)入，加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，擴大內(nèi)陸沿邊開放。由此市場人士分析，中央高度關(guān)注對東盟國家關(guān)系的海上新絲綢之路，對中亞國家的新絲綢之路，因此未來對東盟和中亞地區(qū)的貿(mào)易可能會擴大。
過去我國成立的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，如保稅區(qū)、綜保區(qū)、出口加工區(qū)，也屬于自由貿(mào)易園區(qū)。但上海自貿(mào)區(qū)是原來海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的升級版，通過在政策、管理上更加自由、開放。更重要的是，以準(zhǔn)入前國民待遇、負(fù)面清單和競爭中立三大準(zhǔn)則為基礎(chǔ)的上海自貿(mào)區(qū)，承擔(dān)著中國在初步具備市場經(jīng)濟特征下，在體制、制度和法律層面上的全面改革試驗。
顯然，對于國情復(fù)雜的中國來說，不能寄希望自貿(mào)區(qū)能解決所有問題，更不可能把改革開放的任務(wù)都壓在上海自貿(mào)區(qū)的肩上。從目前的試驗方案來看，上海自貿(mào)區(qū)的使命，主要是三方面：服務(wù)業(yè)的開放和服務(wù)業(yè)的規(guī)制；貨物貿(mào)易的便利化；對投資準(zhǔn)入管理體制的改革。
目前，上海自貿(mào)區(qū)在服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入方面開放了18個部門。更重要的是，原來的外商指導(dǎo)目錄是負(fù)面清單和正面清單的混合體，現(xiàn)在是負(fù)面清單管理。
按照正面清單管理的內(nèi)涵，沒有規(guī)定可以進(jìn)入的領(lǐng)域就不能進(jìn)，而負(fù)面清單則是“非禁即入”，背后是政府管理理念的轉(zhuǎn)變，也是對政府管理能力的考驗。
商務(wù)系統(tǒng)人士表示，良好的投資管理體制應(yīng)該是推進(jìn)國際投資合作的正能量，而不應(yīng)該朝后退。他們經(jīng)常聽到企業(yè)有抱怨的，在國外設(shè)立公司，返回到國內(nèi)投資的時候，由于投資管理體制和國際不接軌，直接影響企業(yè)效率。
至于構(gòu)架更為復(fù)雜的金融開放、改革，包括利率改革、人民幣可兌換，從央行遲遲未出的自貿(mào)區(qū)細(xì)則來看，顯然有所顧慮。
自貿(mào)區(qū)是國家在中央層面擴大開放和深化改革的戰(zhàn)略意圖，和地方政府加速發(fā)展本地經(jīng)濟的遠(yuǎn)望結(jié)合起來的節(jié)點。對中央政府來說要思考，從原來的沿海開放到沿邊、沿疆開放，走過了一個漸進(jìn)式開放的過程。到現(xiàn)在可以說形成了全方位開放的格局，但是每個地區(qū)的優(yōu)勢不同，開放面對的對象不一樣，在全國開放格局中需要承擔(dān)什么樣的責(zé)任，需要統(tǒng)籌規(guī)劃的。
放到更寬廣的國際背景下，自貿(mào)區(qū)的很多試點改革，以對接TPP(泛太平洋伙伴協(xié)議)為目的，成為中國實行更高級別貿(mào)易自由化的試驗。目前TPP面向中國的大門已經(jīng)開始合攏，如果在新的貿(mào)易框架內(nèi)被邊緣化，中國又將面臨第二次入世的艱難談判。
“公報只是提出改革的關(guān)鍵詞，未來要看改革的具體決定，肯定要分門別類地實施，現(xiàn)在只是提綱挈領(lǐng)，把主要的提出來，具體還要看未來執(zhí)行。”民生證券首席經(jīng)濟學(xué)家邱曉華說。在三中全會公報發(fā)布后，依照慣例中央還會將《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》全文發(fā)布，其中將有更進(jìn)一步的闡釋。