對中國的企業(yè)家來說，2016年是個值得銘記的年份。彼時，輿論場上正圍繞著“死亡稅率”展開激辯，玻璃大王曹德旺“中國制造業(yè)稅負(fù)比美國高35%”的言論更是將討論的熱度推向高峰。到了年末，民間減稅的呼聲已至頂點。

后來的事情，人盡皆知：中國在2016年正式拉開大規(guī)模減稅降費的大幕，這成了本屆政府的“頭等大事”。6年時間，新增減稅降費累計超8.6萬億元，我國的宏觀稅負(fù)由2012年的18.7%降至2021年的15.2%左右。

更詳細(xì)的變化體現(xiàn)在中國財政科學(xué)研究院的一份報告中。自2016年起財科院每年都會開展一次企業(yè)成本調(diào)研，今年發(fā)布的《2021年企業(yè)成本調(diào)研報告》(以下簡稱《報告》)顯示，近年來企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)整體呈下降態(tài)勢，2018年至2020年企業(yè)納稅總額占營業(yè)收入的比重逐年下降，年均下降0.87個百分點，超過66%的樣本企業(yè)的平均稅負(fù)已低于5%。

中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希說，近年來的減稅降費政策在降低企業(yè)成本負(fù)擔(dān)上發(fā)揮了重要作用，特別是疫情期間的政策有效地對沖了疫情給企業(yè)帶來的沖擊。

但是在調(diào)研中，他也發(fā)現(xiàn)不少問題，比如，“減稅的乘數(shù)效應(yīng)為什么會下降？減稅降費的力度越來越大，為什么有的企業(yè)感覺到的成本壓力依然很大？”劉尚希認(rèn)為，弄清楚這些問題，謹(jǐn)防其他因素對沖積極財政政策的效果，才能提升政策的有效性。

企業(yè)的成本壓力來自不確定性

自2015年年底中央提出深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以來，作為“三去一降一補”的重要內(nèi)容，中央和地方政府出臺了一系列降成本政策措施。通過持續(xù)大規(guī)模的減稅降費，目前，稅費負(fù)擔(dān)在企業(yè)成本中的占比已不高。在2021年財科院的調(diào)研中，56.5%的企業(yè)認(rèn)為“稅費負(fù)擔(dān)合理”，7.9%的企業(yè)認(rèn)為稅費負(fù)擔(dān)較輕。

劉尚希認(rèn)為，目前，企業(yè)真正的成本壓力來自不確定性?！秷蟾妗贩Q，這源自新發(fā)展階段的高風(fēng)險特點，各種不確定性和公共風(fēng)險都會內(nèi)部化為企業(yè)的成本，導(dǎo)致企業(yè)成本不斷上升，新冠肺炎疫情就是典型例子。“企業(yè)成本不只是決定于已經(jīng)發(fā)生了什么，而是取決于未來可能的損失即風(fēng)險，一些企業(yè)成本越來越不可預(yù)期。”

在調(diào)研中，財科院的學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，在風(fēng)險社會，不僅經(jīng)濟社會各領(lǐng)域的不確定性及公共風(fēng)險會內(nèi)部化為企業(yè)的成本，企業(yè)層面的個體風(fēng)險同樣也會外部化，通過各種傳導(dǎo)、轉(zhuǎn)化，導(dǎo)致公共風(fēng)險擴大，帶來全方位的成本上漲，從而造成所有企業(yè)承壓。

以房地產(chǎn)業(yè)為例，頭部企業(yè)所引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險，會產(chǎn)生鏈條式傳導(dǎo)，不僅使得關(guān)聯(lián)的地產(chǎn)商受損，也會帶來房地產(chǎn)業(yè)投資預(yù)期的改變。這種變化還會加大金融機構(gòu)風(fēng)險，牽連地方財政，減少土地出讓金和相關(guān)稅收。

當(dāng)前學(xué)界和政府部門研究降成本的思路和措施，大多是從實體要素成本出發(fā)，按照稅費負(fù)擔(dān)、融資成本、制度性成本、人工成本、用地用能成本、物流成本等分類研究?！秷蟾妗氛J(rèn)為，對企業(yè)來說，分類管控或許短期有效，但從整個供應(yīng)鏈觀察，上中下游的企業(yè)成本與利潤是息息相關(guān)的，對一個經(jīng)濟主體是成本，對另一個經(jīng)濟主體來說可能就是收益。

2021年就出現(xiàn)上中下游成本分擔(dān)不均的復(fù)雜局面。比如上游大宗商品價格上漲，推升企業(yè)原材料成本；中游高耗能企業(yè)成本高企，但成本傳導(dǎo)至下游企業(yè)有時滯，也會和預(yù)期有一定差距；下游企業(yè)不僅面臨原材料漲價增加的采購成本，還面臨中上游企業(yè)成本提高的產(chǎn)品價格傳導(dǎo)部分，盈利空間被明顯壓縮。

這樣的復(fù)雜性從數(shù)據(jù)中也能看出?！秷蟾妗凤@示，近3年，企業(yè)每百元營業(yè)收入中的成本先下降后上升，分別為84.15元、83.38元和83.64元，呈波動態(tài)勢。

劉尚希說，降成本要從防風(fēng)險出發(fā)。下一步降成本，政策措施不能僅針對實體要素成本，而要聚焦于降低整體性風(fēng)險。如果以降成本政策替代企業(yè)成本管理，企業(yè)就會過度依賴政府的“大禮包”。因此，要依靠加大體制機制改革來減少資源錯配，防范整體風(fēng)險；完善中央和地方兩級治理機制，特別是財政關(guān)系改革，調(diào)動兩級政府防風(fēng)險的積極性；“更關(guān)鍵的是要做好預(yù)期管理”。

稅費優(yōu)惠政策應(yīng)制度化

持續(xù)多年的減稅降費政策，在降低市場主體負(fù)擔(dān)的同時，也將宏觀稅負(fù)降低到較低的水平。這相應(yīng)也帶來了財政收支壓力和未來財政可持續(xù)發(fā)展的問題。多名財稅學(xué)者認(rèn)為，減稅降費的乘數(shù)效應(yīng)已經(jīng)邊際遞減，應(yīng)及時評估政策的有效性，更好應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力。

中國稅務(wù)雜志社總編輯、國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所原所長李萬甫認(rèn)為，減稅降費政策的重要作用是，促進(jìn)完善了政府與市場的關(guān)系，切實發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用。

這具體表現(xiàn)為，政府通過稅費方式占有的社會資源量減少，把更多社會資源讓渡給市場配置；同時，減稅降費結(jié)合“放管服”改革，使得政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，整個營商環(huán)境和市場公平競爭環(huán)境極大改善；非稅收入大幅削減，各類非稅形式的收入統(tǒng)一歸稅務(wù)部門征收，政府收入更加規(guī)范化。這位財政學(xué)者認(rèn)為，要達(dá)到減輕企業(yè)稅負(fù)，穩(wěn)定市場主體，緩解經(jīng)濟下行壓力的目的，“需要綜合施策”。

中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院教授朱青觀察到，新冠肺炎疫情出現(xiàn)后，多數(shù)國家采取的財政政策對沖措施是緩稅和擴大財政赤字，較少采取減稅和改革稅制。“因為減稅一般是應(yīng)對經(jīng)濟周期的，用它來熨平經(jīng)濟周期，經(jīng)濟差時減點稅，好的時候再把稅增回來。”

中國財政科學(xué)研究院公共收入研究中心副主任許文在《中國稅收政策報告(2021-2022)》一書中寫道，未來的減稅降費應(yīng)服從于完善稅費制度的需要，無論是減稅還是降費，應(yīng)當(dāng)是完善制度的一個副產(chǎn)品，如稅收制度和社保體制的改革，而不是短期政策措施。

許文說，減稅降費主要是為企業(yè)減負(fù)，增加了企業(yè)的現(xiàn)金流，進(jìn)而增加利潤和財力，對于穩(wěn)定企業(yè)的短期經(jīng)營作用很大。但在穩(wěn)定預(yù)期方面，企業(yè)面對著諸多的不確定性因素，不能僅僅依靠減稅降費來解決問題，需要做長期戰(zhàn)略性考慮。

與此對應(yīng)的問題是，如果政府長期實施減稅降費政策，會給市場主體以“減稅降費一直在路上”的預(yù)期，可能導(dǎo)致企業(yè)被動地等待政策，不利于激發(fā)企業(yè)的內(nèi)生發(fā)展動力。他建議，為減少企業(yè)對減稅降費政策的依賴，應(yīng)推動階段性的稅費優(yōu)惠政策制度化，以更為規(guī)范的制度化政策安排來確保企業(yè)的合理稅費負(fù)擔(dān)水平。

在保持宏觀稅負(fù)相對穩(wěn)定的前提下通過制度性減稅和結(jié)構(gòu)性減稅來實施減稅降費，以此在經(jīng)濟面臨“三重壓力”時構(gòu)建更大的確定性。顯然，在“十四五”期間，這對政府來說又是一場新的考驗。