今年，財(cái)政部中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院一支近20人的團(tuán)隊(duì)用了10個(gè)月對(duì)我國(guó)的財(cái)政情況進(jìn)行了疏理，采集了全國(guó)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)、333個(gè)城市以及136個(gè)區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)、一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算以及債務(wù)的 2017—2019 年收入側(cè)數(shù)據(jù)，分析后得出的結(jié)論是：“大規(guī)模減稅降費(fèi)空間已有限，結(jié)構(gòu)性減稅還有空間。”

這個(gè)團(tuán)隊(duì)由中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希、中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院公共收入研究中心副主任梁季領(lǐng)銜。梁季告訴中青報(bào)·中青網(wǎng)記者，從目前的宏觀(guān)稅負(fù)水平和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，繼續(xù)實(shí)施大力度的普遍性降稅(費(fèi))的空間已經(jīng)非常有限。“十四五”期間，政府將在穩(wěn)定宏觀(guān)稅負(fù)的背景下推進(jìn)有增有減的結(jié)構(gòu)性減稅(費(fèi))。

拉開(kāi)減稅降費(fèi)大幕

我國(guó)新世紀(jì)減稅降費(fèi)的大幕是在2009年拉開(kāi)的。為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)沖擊、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，“實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅政策”作為積極財(cái)政政策重要內(nèi)容之一首次寫(xiě)入當(dāng)年的政府工作報(bào)告。之后的十余年，“減稅降費(fèi)”成為稅費(fèi)政策調(diào)整的主基調(diào)。

由此，我國(guó)小口徑的宏觀(guān)稅負(fù)一改1994年以來(lái)持續(xù)上升的趨勢(shì)，從2012年的歷史高點(diǎn)18.62%下降至2019年的15.94%，稅收收入增速也從2011年的23%下降至2019年1%，切實(shí)減輕了市場(chǎng)主體負(fù)擔(dān)，激發(fā)了市場(chǎng)活力，對(duì)于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增速、提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。

2019年減稅降費(fèi)2.36萬(wàn)億元，拉動(dòng)當(dāng)年GDP增長(zhǎng)0.8個(gè)百分點(diǎn)，拉動(dòng)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)0.5個(gè)百分點(diǎn)，拉動(dòng)社會(huì)消費(fèi)品零售總額增長(zhǎng)1.1個(gè)百分點(diǎn)。而今年為了對(duì)沖新冠肺炎疫情影響，減稅降費(fèi)規(guī)模更大，前三季度，全國(guó)新增減稅降費(fèi)累計(jì)達(dá)20924億元。

廣東星聯(lián)精密機(jī)械有限公司總經(jīng)理姜曉平說(shuō)，近兩年，企業(yè)享受研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除和高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠，累計(jì)減免所得稅近700萬(wàn)元；而增值稅稅率下調(diào)，預(yù)計(jì)可為企業(yè)新增減稅100萬(wàn)元。這些省下的資金都投入到了產(chǎn)品研發(fā)、裝備更新和人才引進(jìn)中，企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展也吸引了海內(nèi)外的商家前來(lái)合作。

2019年2月起，全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“預(yù)算工委”)組成調(diào)研組，赴江蘇、黑龍江、新疆等省(自治區(qū))實(shí)地調(diào)研并開(kāi)展相關(guān)專(zhuān)題調(diào)研。預(yù)算工委組織的問(wèn)卷調(diào)查顯示，在753家調(diào)查對(duì)象中，超過(guò)92%認(rèn)為減稅降費(fèi)政策措施落實(shí)情況好或者較好。從調(diào)研的情況看，減稅降費(fèi)政策措施力度大、受益面廣、成效明顯。

更為關(guān)鍵的是市場(chǎng)預(yù)期。自2018年以來(lái)，穩(wěn)預(yù)期作為“六穩(wěn)”內(nèi)容之一，成為宏觀(guān)調(diào)控的重要內(nèi)容，預(yù)期的背后是信心。

梁季表示，減稅降費(fèi)天然具有穩(wěn)定預(yù)期的作用，它可以提高居民可支配收入和投資利潤(rùn)率，擴(kuò)大內(nèi)需，增強(qiáng)企業(yè)投資信心，提升市場(chǎng)活力。而政策背后傳遞出的“政府讓利于民”的積極信號(hào)，更是能激發(fā)居民個(gè)人的消費(fèi)意愿，提振企業(yè)家信心，進(jìn)而為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入確定性。

財(cái)政運(yùn)行“緊平衡”

減稅降費(fèi)政策的持續(xù)，核心問(wèn)題在于如何彌補(bǔ)因大規(guī)模減稅降費(fèi)造成的財(cái)政收支缺口，保證財(cái)政特別是地方政府財(cái)政的可持續(xù)性。

從中央政府層面來(lái)看，財(cái)政平衡主要來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面：一是適度提高赤字率，二是增加特定金融機(jī)構(gòu)和央企上繳利潤(rùn)。因此，中央政府自身的財(cái)政可持續(xù)性問(wèn)題不大。但對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，如果在外部因素影響下，經(jīng)濟(jì)提振效果不佳，那么減稅降費(fèi)帶來(lái)的收入下降會(huì)對(duì)其造成一定的財(cái)政收支壓力。

迄今，全國(guó)以及各省財(cái)政數(shù)據(jù)已被收錄在財(cái)政部網(wǎng)站，這些數(shù)據(jù)在《中國(guó)財(cái)政年鑒》里最早可查詢(xún)到1992年。但若你想觀(guān)察中國(guó)財(cái)政運(yùn)行的全貌，基層財(cái)政的數(shù)據(jù)必不可少。這是劉尚希、梁季團(tuán)隊(duì)編寫(xiě)《中國(guó)政府收入全景圖解(2020)》的初衷。數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)有部分地方政府財(cái)政運(yùn)行處于“緊平衡”狀態(tài)。

比如，團(tuán)隊(duì)在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)某省人均財(cái)力弱，屬于典型的“吃飯”財(cái)政。當(dāng)前該省的一些重大國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)入關(guān)鍵期，打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”、落實(shí)國(guó)家民生指標(biāo)政策、推動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)等支出需求很大。

同時(shí)，該省有3/4的縣(市、區(qū))屬于“吃補(bǔ)助”的弱縣，其中近80%的縣(市、區(qū))上級(jí)轉(zhuǎn)移支付收入占一般公共預(yù)算支出一半以上。2019年1—6月，一般公共預(yù)算收入增速低于6%的縣(市、區(qū))有23個(gè)，其中11個(gè)負(fù)增長(zhǎng)，財(cái)政運(yùn)行始終處于“緊平衡”狀態(tài)。

隨著減稅降費(fèi)力度的加大，特別是2019年更大規(guī)模減稅降費(fèi)政策實(shí)施后，疊加民生等剛性支出不減，地方財(cái)政收支壓力更加凸顯。

1992—2013年，我國(guó)一般公共預(yù)算支出增速連續(xù)22年保持在10%，其中8年保持在20%以上；2014—2019年降至10%以?xún)?nèi)，但仍連續(xù)5年高于收入增速，上述形勢(shì)導(dǎo)致大部分年份均有赤字。

“財(cái)政能夠承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)有限度，超出限度后，不僅會(huì)推升隱性赤字和債務(wù)，而且會(huì)擴(kuò)大公共風(fēng)險(xiǎn)。”“這當(dāng)中的關(guān)鍵就是平衡”，梁季說(shuō)，財(cái)政要統(tǒng)籌考慮的關(guān)系很多，比如長(zhǎng)遠(yuǎn)與當(dāng)前、發(fā)展與穩(wěn)定、供給與需求、節(jié)奏和力度等。

她強(qiáng)調(diào)，面對(duì)外部發(fā)展環(huán)境的不確定性和經(jīng)濟(jì)下行的壓力，減稅降費(fèi)政策既不能缺位，也不能越位。

蛋糕不可能無(wú)限做大

減稅有三種效應(yīng)，一是擴(kuò)內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，二是降成本，三是引導(dǎo)和穩(wěn)定預(yù)期。

減稅降費(fèi)能夠拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的前提和關(guān)鍵點(diǎn)是，企業(yè)和居民要將減稅降費(fèi)“好處”用出去，即投資或消費(fèi)，否則不會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。并且無(wú)論是投資還是消費(fèi)，后續(xù)傳導(dǎo)機(jī)制也都在于帶來(lái)消費(fèi)的無(wú)限次循環(huán)，只有消費(fèi)循環(huán)一直繼續(xù)下去，才能產(chǎn)生減稅降費(fèi)的乘數(shù)效應(yīng)。

我國(guó)2019年全年減稅降費(fèi)2.36萬(wàn)億元，其中給居民減稅降費(fèi)0.58萬(wàn)億元，給企業(yè)減稅降費(fèi)1.79萬(wàn)億元(減降流轉(zhuǎn)類(lèi)稅費(fèi)1.43萬(wàn)億元，所得類(lèi)稅費(fèi)0.36萬(wàn)億元)。根據(jù)中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院團(tuán)隊(duì)的測(cè)算，給居民減稅拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)0.57萬(wàn)億元，給企業(yè)減稅降費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在1.42—2.28萬(wàn)億元之間，其中減流轉(zhuǎn)類(lèi)稅費(fèi)拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)1.18—1.79萬(wàn)億元，減所得類(lèi)稅費(fèi)拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)0.23—0.48萬(wàn)億元。

與此同時(shí)，減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政可持續(xù)的挑戰(zhàn)與日俱增，一般公共預(yù)算收支缺口率逐年攀升。1994—2012年之間，只有少數(shù)年度(主要集中于1998年亞洲金融危機(jī)之后的2000—2003年)一般公共預(yù)算收支缺口率超過(guò)2%，但自2015年以來(lái)，一般公共預(yù)算收支缺口率急劇擴(kuò)大，2015年突破3%，至2019年已經(jīng)達(dá)到4.89%，一般公共預(yù)算收支平衡越發(fā)依賴(lài)于調(diào)入資金和債務(wù)。

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》在“全面深化改革，構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”一章指出，要建立現(xiàn)代財(cái)稅金融體制。加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃管理，增強(qiáng)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障。

這是決策層首次提及“加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌”，傳達(dá)出的信號(hào)不言而喻，政府要過(guò)“緊日子”，如何鐵腕壓減財(cái)政支出、把錢(qián)用在刀刃上，是擺在各級(jí)政府面前的一道考題。

顯然，作為短期政策措施實(shí)施，減稅降費(fèi)的空間已極小。劉尚希認(rèn)為，未來(lái)繼續(xù)實(shí)施減稅降費(fèi)政策應(yīng)該和稅制的完善結(jié)合起來(lái)，“減稅降費(fèi)應(yīng)當(dāng)是制度完善的一個(gè)副產(chǎn)品。”

蛋糕不可能無(wú)限制做大，未來(lái)，分好蛋糕成了更重要的選項(xiàng)。梁季說(shuō)，我國(guó)正處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期，周期性、結(jié)構(gòu)性、體制性問(wèn)題相互交織，需要減稅降費(fèi)政策以對(duì)沖經(jīng)濟(jì)周期性下行壓力，更需要以稅費(fèi)政策調(diào)整順應(yīng)和引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性變革、以稅費(fèi)制度改革解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中深層次的體制性機(jī)制性問(wèn)題。

推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅

減稅降費(fèi)的故事還會(huì)繼續(xù)。剛剛結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要持續(xù)激發(fā)市場(chǎng)主體活力，完善減稅降費(fèi)政策，強(qiáng)化普惠金融服務(wù)，更大力度推進(jìn)改革創(chuàng)新，讓市場(chǎng)主體特別是中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶(hù)增加活力。

這在梁季看來(lái)，具體到稅負(fù)上，就是在保持宏觀(guān)稅負(fù)相對(duì)穩(wěn)定的前提下實(shí)行有增有減的結(jié)構(gòu)性減稅(費(fèi))，即通過(guò)稅費(fèi)制度(政策)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，實(shí)現(xiàn)我國(guó)稅制體系結(jié)構(gòu)、稅費(fèi)收入結(jié)構(gòu)、稅源結(jié)構(gòu)以及納稅人結(jié)構(gòu)向更加均衡的方向發(fā)展。

她說(shuō)，結(jié)構(gòu)性減稅(費(fèi))既是應(yīng)對(duì)當(dāng)前新冠肺炎疫情帶來(lái)的暫時(shí)的經(jīng)濟(jì)“斷崖式”下跌之需，也是我國(guó)當(dāng)前所處的“三期”疊加階段所決定的，更是全面深化改革，加快形成新發(fā)展格局的要求。

比如通過(guò)更科學(xué)合理的增值稅制度安排，減少其對(duì)生產(chǎn)者、消費(fèi)者決策行為的“干擾”，提升市場(chǎng)運(yùn)行效率；通過(guò)優(yōu)化所得稅制度(政策)，提高個(gè)人和企業(yè)的創(chuàng)新意愿和創(chuàng)新能力，增強(qiáng)微觀(guān)主體活力，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和金融的良性循環(huán)，擴(kuò)大中等收入群體，激活蟄伏的發(fā)展?jié)撃艿取?/span>

北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院財(cái)稅政策與應(yīng)用研究所所長(zhǎng)李旭紅認(rèn)為，實(shí)施減稅降費(fèi)是邁向現(xiàn)代稅收制度、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化外部環(huán)境的重大舉措，下一步需要立足建立現(xiàn)代稅收制度的方向，既在增值稅、個(gè)人所得稅改革中體現(xiàn)減稅的要求，以改革促減稅；又要瞄準(zhǔn)建立市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的現(xiàn)代稅制大方向。

她建議，在鞏固和拓展減稅降費(fèi)政策成效的同時(shí)，政府要進(jìn)一步深化稅收制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，大力提升政府性基金、行政事業(yè)性收費(fèi)和其他涉企收費(fèi)管理的制度化與規(guī)范化水平，大力加強(qiáng)政府收入法治化建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院副院長(zhǎng)于洪還提到了減稅降費(fèi)的空間問(wèn)題，她覺(jué)得明年要繼續(xù)釋放減稅降費(fèi)的紅利，可以在一些規(guī)費(fèi)方面下功夫，例如一些公用事業(yè)費(fèi)或行政管理費(fèi)用有一些空間可以讓渡給消費(fèi)者。

“十四五”期間，既要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，又要避免結(jié)構(gòu)性矛盾積聚，新一輪積極財(cái)政政策考驗(yàn)的是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力與水平。