今年全國(guó)兩會(huì)審議通過(guò)的政府工作報(bào)告指出，2014年要“清費(fèi)立稅，推動(dòng)消費(fèi)稅、資源稅改革”。占據(jù)我國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)達(dá)70%的煤炭資源稅改革在徘徊多年后迎來(lái)了加速期。

資源稅從量計(jì)征早已“過(guò)時(shí)”

當(dāng)前煤炭仍根據(jù)國(guó)務(wù)院1993年頒布的《資源稅暫行條例》，按“從量計(jì)征”的方法征稅。以動(dòng)力煤為例，即是根據(jù)重量為計(jì)稅依據(jù)，按照固定稅額標(biāo)準(zhǔn)計(jì)征。企業(yè)納稅多少與開(kāi)采量掛鉤，而與資源價(jià)格無(wú)關(guān)。

1984年以前，我國(guó)對(duì)資源開(kāi)采并無(wú)稅收規(guī)定。1984年9月18日，國(guó)務(wù)院頒布《資源稅條例（草案）》，決定從1984年10月1日起對(duì)開(kāi)采石油、天然氣和煤炭的企業(yè)開(kāi)征資源稅，采用從價(jià)定率的方式，計(jì)稅依據(jù)是銷售利潤(rùn)率超過(guò)12%的利潤(rùn)部分。

然而，由于受1985年鋼材、水泥等建筑材料的輪番漲價(jià)，以及企業(yè)財(cái)會(huì)制度變化等因素的影響，1986年財(cái)政部先后發(fā)布《關(guān)于對(duì)煤炭實(shí)行從量定額征收資源稅的通知》（已失效），對(duì)資源稅改用從量定額征收。

1994年，《資源稅暫行條例》正式實(shí)行。資源稅的征收范圍擴(kuò)大到所有礦種的所有礦山，不管企業(yè)是否盈利普遍征收。

隨著全社會(huì)工業(yè)化的快速發(fā)展，煤炭產(chǎn)品產(chǎn)量快速增長(zhǎng)，新生的各種行業(yè)所需的煤炭品種不斷衍生，煤炭?jī)r(jià)格不斷上漲。2003年，煤炭資源開(kāi)始實(shí)行“招拍掛”（招標(biāo)、拍賣、掛牌）。此后，在煤炭行業(yè)公認(rèn)的“黃金十年”中，煤價(jià)由一噸幾十元增長(zhǎng)到上千元。

但與此同時(shí)，資源稅并未做過(guò)任何調(diào)整。在煤炭銷售價(jià)格高漲的前提下，每噸煤征收的資源稅不分類別，只按定額征收，出現(xiàn)了一種與稅收經(jīng)濟(jì)規(guī)律完全相反的奇怪現(xiàn)象：價(jià)格越高征收率越低，造成企業(yè)利潤(rùn)與資源稅稅負(fù)成反比，進(jìn)而導(dǎo)致資源開(kāi)采浪費(fèi)和利用不合理。

山西汾渭能源咨詢有限公司煤炭市場(chǎng)分析師王旭峰告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，在施行從量計(jì)征的過(guò)程中，價(jià)格變化并不影響企業(yè)稅負(fù)，因此導(dǎo)致許多企業(yè)注重開(kāi)采優(yōu)質(zhì)資源而放棄部分劣質(zhì)資源，造成了資源浪費(fèi)。然而，也正是由于煤炭?jī)r(jià)格不斷上漲，地方政府設(shè)立了過(guò)多的收費(fèi)項(xiàng)目，在煤炭運(yùn)銷環(huán)節(jié)上，收費(fèi)非常復(fù)雜。

從2004年起，國(guó)家先后分4次，對(duì)18個(gè)省份上調(diào)了煤炭資源稅。但是，原本計(jì)劃2007年實(shí)行的資源稅改革，由于通脹壓力加大被暫停。

2010年，經(jīng)過(guò)新疆試點(diǎn)，石油、天然氣資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征的改革推廣到12個(gè)省份。煤炭資源稅的改革呼聲也越來(lái)越強(qiáng)烈。

今年兩會(huì)，全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康公開(kāi)表示，他所提交的提案是“以經(jīng)濟(jì)手段為主化解霧霾等環(huán)境威脅”，建議逐步將資源稅覆蓋到煤炭行業(yè)。

賈康表示，資源稅是現(xiàn)有稅種的一種“綠化”，稅率制定機(jī)制由“從量”變“從價(jià)”，更能體現(xiàn)資源產(chǎn)品的稀缺性。如果改為從價(jià)計(jì)征方式，“哪怕是5%，稅負(fù)一下子也能提高10倍。”

寒冬期是改革的好時(shí)機(jī)

王旭峰介紹說(shuō)，針對(duì)煤炭資源稅改革的聲音每年都有。2011年11月1日，修改后的《資源稅暫行條例》正式施行。此前的每噸石油資源稅為30元、天然氣每千立方米7~9元，一律調(diào)整為按產(chǎn)品銷售額的5%計(jì)征。而煤炭資源稅改革卻遲遲沒(méi)有落地，主要原因在于當(dāng)時(shí)煤價(jià)仍處于上行趨勢(shì)，推動(dòng)資源稅從價(jià)計(jì)征，煤企較容易將壓力轉(zhuǎn)移到電力、鋼鐵等下游產(chǎn)業(yè)。“（改革）在煤價(jià)下行的時(shí)期比較容易推進(jìn)。”

從2011年第四季度開(kāi)始，煤炭行業(yè)形勢(shì)已經(jīng)出現(xiàn)了大逆轉(zhuǎn)，并且沒(méi)有走好的跡象，改革的時(shí)機(jī)悄然而至。中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2013年前11個(gè)月大型煤炭企業(yè)利潤(rùn)同比下降37.03%，虧損額同比上年增加16.7%。

在宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩、國(guó)家環(huán)境戰(zhàn)略調(diào)整、煤炭行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的大背景下，煤炭企業(yè)利潤(rùn)持續(xù)下降。業(yè)內(nèi)人士普遍反映，煤炭行業(yè)已進(jìn)入“寒冬期”。

國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)王軍指出，因目前CPI（居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)）和PPI（工業(yè)生產(chǎn)者出廠價(jià)格指數(shù)）都比較低。煤炭處于買方市場(chǎng)，實(shí)行從價(jià)計(jì)征改革對(duì)下游產(chǎn)業(yè)的影響較小，是推進(jìn)資源稅改革的最好時(shí)機(jī)。

煤炭資源稅改革似已無(wú)懸念，而對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，由“從量計(jì)征”轉(zhuǎn)向“從價(jià)計(jì)征”究竟意味著什么？

按照此前山西、新疆等多地上報(bào)的資源稅從價(jià)計(jì)征改革方案顯示，擬征稅率區(qū)間為2%~10%。許多業(yè)內(nèi)分析認(rèn)為，未來(lái)“從價(jià)計(jì)征”的稅率或?qū)凑?011年我國(guó)油氣資源稅改革的經(jīng)驗(yàn)，按照產(chǎn)品銷售額的5%征收。

安徽某大型煤電集團(tuán)子公司財(cái)務(wù)人員為《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》算了一筆賬：目前無(wú)煙煤市場(chǎng)含稅價(jià)約為每噸400元人民幣。以一個(gè)年出產(chǎn)100萬(wàn)噸無(wú)煙煤的礦井為例，按照從量計(jì)征的方式，資源稅約為3.2元×100萬(wàn)噸，為32萬(wàn)元。若按照從價(jià)計(jì)征的方式，以5%的稅率計(jì)算，資源稅則為5%×100萬(wàn)噸×400元，為200萬(wàn)元，是之前的6.25倍。

改革的關(guān)鍵是清費(fèi)立稅

然而，煤炭資源稅的改革并非計(jì)征方式改變這么簡(jiǎn)單。“有考慮過(guò)這方面（煤炭資源稅改革），目前沒(méi)有應(yīng)對(duì)的預(yù)案。”山西某大型煤業(yè)集團(tuán)工作人員告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，如果最終稅改導(dǎo)致企業(yè)成本增加，也只能將這部分成本轉(zhuǎn)嫁到產(chǎn)業(yè)鏈下游。

企業(yè)的成本壓力遠(yuǎn)非資源稅一項(xiàng)。

“涉煤稅費(fèi)比梁山好漢還要多。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、中國(guó)煤炭經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)岳福斌告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》。2013年，由他領(lǐng)導(dǎo)的課題《加快推進(jìn)我國(guó)煤炭稅費(fèi)制度綜合改革研究報(bào)告》（下稱“《報(bào)告》”）指出，目前我國(guó)涉煤的稅費(fèi)不少于109項(xiàng)，除21個(gè)稅種外，還有不少于88項(xiàng)的各種規(guī)費(fèi)。其中，比較常見(jiàn)的包括礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金、鐵路建設(shè)基金及各種協(xié)會(huì)會(huì)費(fèi)等等。除稅收以外，政府收費(fèi)占煤炭企業(yè)凈利潤(rùn)達(dá)43%。

“如果其他規(guī)費(fèi)沒(méi)有變化，按現(xiàn)在礦上的利潤(rùn)水平，改為從價(jià)計(jì)征會(huì)造成虧損。”有財(cái)務(wù)人員表示，在產(chǎn)能過(guò)剩的大背景下，煤炭行業(yè)已由“暴利行業(yè)”變?yōu)?ldquo;微利”。如果再給企業(yè)成本加碼，或者會(huì)更加雪上加霜。

中國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)副會(huì)長(zhǎng)陳先達(dá)也對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》分析指出，目前許多省市針對(duì)煤炭企業(yè)所征收的，實(shí)質(zhì)上是一直“稅費(fèi)錯(cuò)位”，等同于另一種形式的資源稅。

岳福斌分析指出，煤炭資源稅費(fèi)并存的制度對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來(lái)了弊病。從微觀角度來(lái)講，稅費(fèi)并存的現(xiàn)實(shí)增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)；其次是導(dǎo)致中央財(cái)政可支配的收入不少，這也可能是中央政府特別強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)煤炭資源稅改革的原因；三是導(dǎo)致管理混亂；四是容易滋生資源腐敗，最終影響了煤炭產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

“所以關(guān)鍵是清費(fèi)立稅。”在岳福斌看來(lái)，凡是能夠通過(guò)資源稅來(lái)收繳的就并入資源稅，能夠計(jì)入資源稅的相關(guān)規(guī)費(fèi)都要取消。在這種形勢(shì)下推動(dòng)煤炭資源稅改革，必須“加減并舉”，為煤炭產(chǎn)業(yè)輸入“正能量”。從價(jià)計(jì)征方案，不能只考慮國(guó)家財(cái)政收入最大化的問(wèn)題，只做財(cái)政收入的加法，不做企業(yè)負(fù)擔(dān)方面的減法。而所謂的“減法”，就是把其他不合理的收費(fèi)減掉，這也正是資源稅改革阻力所在。

而在2013年十八屆三中全會(huì)期間，賈康在接受媒體采訪時(shí)表示，資源稅改革是“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，作為推動(dòng)基礎(chǔ)品、能源品價(jià)格改革的重要契機(jī)，將要“牽動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈上的一系列的既得利益”。

“中央政府、地方政府和企業(yè)三者的立場(chǎng)肯定不同。”王旭峰表示，在他看來(lái)，地方政府很難放棄規(guī)費(fèi)。對(duì)于部分大型國(guó)企，或會(huì)采用“以量補(bǔ)價(jià)”的方式，從而抵消因資源稅上調(diào)帶來(lái)的壓力。而同時(shí)在政策壓力下，生產(chǎn)規(guī)模較小和資金能力較為脆弱的中小民營(yíng)煤礦企業(yè)將逐漸被淘汰出局。“畢竟他們對(duì)市場(chǎng)最敏感。”

3月10日，王軍在兩會(huì)現(xiàn)場(chǎng)指出，煤炭資源稅改革能很快成功推出。改革的進(jìn)一步方向是三方面的：一是加快從價(jià)計(jì)征改革，二是清費(fèi)立稅，三是逐步擴(kuò)大征稅范圍。