接近國土部人士透露，最初二次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示耕地保有量可能超過20億畝。調(diào)查工作結(jié)束已近三年，全國土地最終核查數(shù)據(jù)一直沒有對外披露。中國土地學會副理事長安家盛表示以官方最終公布為準。近日中央政治局會議表示，堅決守住耕地保護紅線。

三中全會后，“新土改”方案正漸漸清晰。

據(jù)新華社報道，12月3日，中共中央政治局召開會議，會議中聽取了第二次全國土地調(diào)查(以下簡稱二調(diào))情況匯報。會議要求，要發(fā)揮二次調(diào)查數(shù)據(jù)平臺作用，推動二次調(diào)查成果廣泛應(yīng)用。

12月5日，國土部相關(guān)人士在接受21世紀世紀經(jīng)濟報道記者采訪時表示，國土部正在研究“二調(diào)”成果的發(fā)布工作，并將結(jié)合二調(diào)數(shù)據(jù)和三中全會決定精神，完善現(xiàn)有土地管理制度。

上述人士介紹，目前國土部已經(jīng)確定的“新土改”思路包括，全面加強土地權(quán)利體系研究；加緊開展不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度研究；繼續(xù)深入征地制度改革研究、完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制以及突出城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設(shè)研究。

在中國土地學會副理事長、原北京市國土資源局局長安家盛看來，上述四大土地改革方向，都離不開全國土地二次調(diào)查數(shù)據(jù)成果。

國土部知情人士介紹，下一步全國土地二次調(diào)查數(shù)據(jù)，將具體運用到各地規(guī)劃的修編工作中，同時推動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作開展，并為推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供第一手數(shù)據(jù)等，自此，新一階段的土地制度改革將邁出實質(zhì)性的一步。

值得一提的是，結(jié)合“新土改”思路，國土部已經(jīng)在部署對《土地管理法》進行全面修改的準備。

坎坷的“二調(diào)”

實際上，中央政治局聽取的第二次全國土地調(diào)查，早在3年前就已經(jīng)基本結(jié)束。

公開資料顯示，旨在摸清我國土地家底的第二次全國土地調(diào)查工作在2007年啟動，于2009年底已經(jīng)結(jié)束，其間耗資達百億元，并于2010年3月將二調(diào)數(shù)據(jù)上報國務(wù)院。

按照此前全國土地二次調(diào)查小組的要求，土地二調(diào)主要任務(wù)包括，農(nóng)村土地調(diào)查(實地調(diào)查土地的地類、位置、范圍和面積等利用狀況，查清國有土地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)狀況)，城鎮(zhèn)土地調(diào)查(土地的界址、范圍、界線、地類和面積等利用狀況，以及土地的所有權(quán)和使用權(quán)狀況)，基本農(nóng)田調(diào)查，專項用地統(tǒng)計調(diào)查(統(tǒng)計工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、金融商業(yè)服務(wù)、開發(fā)園區(qū)和房地產(chǎn)等用地的利用狀況)，建立土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫及管理系統(tǒng)等。

然而，“二調(diào)”工作已結(jié)束近三年，官方至今未向外界披露全國土地的具體調(diào)查數(shù)據(jù)，尤其是備受關(guān)注的耕地保有數(shù)據(jù)。

更有意思的是，按照慣例，國土資源部會在每年的《中國國土資源公報》中公布耕地保有量數(shù)據(jù)。但是自2009年至2012年，國土資源公報連續(xù)四年缺失耕地總數(shù)。

一位接近國土部的人士在接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時透露，“二調(diào)”剛結(jié)束之初，有關(guān)耕地保有量以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積的數(shù)據(jù)，都和預(yù)期不符。

以耕地保有量為例，據(jù)其了解，最初的二調(diào)數(shù)據(jù)顯示甚至可能超過20億畝。

而根據(jù)國土部統(tǒng)計，2005年，耕地保有量為18.3億畝，相比1998年的19.4畝下降了1.14億畝，為了確保糧食安全，就確定了全國耕地18億畝的紅線，這就是18億畝的來源。

按照上述口徑，也就是說，從2005年到2010年，5年時間耕地面積基本沒有減少，甚至大部分有所增加。

上述接近國土部的人士推測，耕地保有量如果確實多出2億畝，這將為下一步大規(guī)模使用耕地指標提供了可能，國土部在用地管制上，可能將有所放松。

按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)》，我國耕地保有量到2010年和2020年要分別保持在18.18億畝和18.05億畝。

中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院副院長鄭風田曾對可能新增的2億畝解讀稱，一部分來自于各地土地的整理復(fù)墾，另一部分可能是統(tǒng)計水分。

鄭說，中國第二次全國土地調(diào)查采取逐級上報方式。第一次土地調(diào)查時，中國還在征收農(nóng)業(yè)稅，各地盡量少報；而第二次調(diào)查則是國家給予種糧補貼，各地盡量多報。

也正因此，為確保數(shù)據(jù)的真實性，國土部亦要求對各地上報的數(shù)據(jù)進行核查，并對重點省份進行了質(zhì)詢。

直到2012年底，國土部發(fā)布“2011年度全國土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)”顯示，截至2011年12月31日，全國耕地保有量為18.2476億畝。這是官方過去三年來首度正式對外發(fā)布這一數(shù)據(jù)。

耕地紅線數(shù)質(zhì)并重

12月5日，國土部相關(guān)人士在接受本報采訪時并未透露“二調(diào)”有關(guān)耕地保有量等具體數(shù)據(jù)，僅稱正在研究有關(guān)全國二次土地調(diào)查成果的發(fā)布工作，并將盡快公布。

而根據(jù)安家盛的了解，二調(diào)更新的耕地數(shù)據(jù)應(yīng)該在19億畝左右，他亦補充說，具體的還以官方公布為準。

3日的中央政治局會議稱，堅持實行最嚴格的耕地保護制度，堅決守住耕地保護紅線和糧食安全底線，確保實有耕地數(shù)量基本穩(wěn)定。

按照上述表態(tài)，上述接近國土部的人士表示，耕地紅線的方向應(yīng)該不會變化，在此背景下，全國二次土地調(diào)查有關(guān)耕地保有量的官方數(shù)據(jù)公布，或?qū)⒑秃罄m(xù)用地供應(yīng)掛鉤。

“如果遠大于18億畝耕地數(shù)量，那么用地管控會相應(yīng)放松；與此同時，供地量可能會加大，地價也會相對較為便宜，反之，則是收緊供地量等。”上述人士透露。

就在市場頻頻關(guān)注耕地保有量數(shù)據(jù)之時，亦有不少業(yè)內(nèi)人士表示，堅守18億畝耕地紅線的現(xiàn)實意義不大，相比耕地數(shù)量，提高耕地質(zhì)量更為重要。

“一些地方通過增減掛鉤把耕地列在山脈、荒漠上，雖然數(shù)量確保了，但是質(zhì)量卻無法保證。”一位不愿具名的某大學土地管理教授如是表示。

上述接近國土部的人士表示，耕地紅線的方向應(yīng)該不會變化，但是新土改或?qū)拇饲皢渭兊膹娬{(diào)數(shù)量到數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)全面管控。

據(jù)其透露，國土部正在部署“以圖管地”的3.0時代，把全國已經(jīng)確定的耕地量列入到基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，對耕地的保護實現(xiàn)實時監(jiān)測。

21世紀經(jīng)濟報道記者亦了解到，國土部于近期下發(fā)通知，要求各地以2013年12月31日為標準時點，在明年5月底前，完成全國土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫質(zhì)量檢查和國家級數(shù)據(jù)庫更新工作，“通過一張圖，完成耕地等用地管控工作。”

土地管理法修訂或提速

雖然有關(guān)耕地保有量官方數(shù)據(jù)尚未公布，但是根據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者了解，國土部確定的“新土改”方向，仍將保持高壓的用地管制。

國土資源部副部長胡存智日前也表示，中國資源粗放利用的現(xiàn)狀還沒有根本轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)低效用地占約40%，農(nóng)村空閑住宅達10%至15%，當前穩(wěn)定耕地數(shù)量和提高耕地質(zhì)量的難度越來越大，未來將適當降低土地供應(yīng)中的新增建設(shè)用地比重。

胡亦指出，未來將研究盤活利用農(nóng)村集體建設(shè)用地，向系統(tǒng)整治農(nóng)村低效利用和空閑的建設(shè)用地等方向挖掘存量。

在盤活農(nóng)村閑置低效用地方面，胡存智表示，該部將借鑒國有建設(shè)用地管理經(jīng)驗，抓緊研究建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易，納入國有建設(shè)用地市場等交易平臺。

上述接近國土部的人士透露，實際上，國土部早在幾年前就開始著手研究建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，狹義上看，可以說目前統(tǒng)一用地市場的結(jié)構(gòu)框架已經(jīng)有了，比如，市場平臺的建設(shè)、交易規(guī)則的制定等，但這些并沒有突破現(xiàn)有的制度框架。

值得一提的是，21世紀經(jīng)濟報道記者采訪了解，近期江西、山東土地流轉(zhuǎn)的試點經(jīng)過國土部的報批，已經(jīng)于近日開始推進。

與此同時，開展農(nóng)村宅基地管理制度、產(chǎn)權(quán)制度、分配制度和退出機制研究，也將是國土部系統(tǒng)整治農(nóng)村低效利用的另一個重要內(nèi)容。

另外，在空閑的建設(shè)用地的挖掘上，國土部將主要集中在供應(yīng)較多的工業(yè)用地上，通過提高工業(yè)地價，以及探索實行“租讓結(jié)合、先租后讓”的工業(yè)用地供應(yīng)制度，逼出存量。

知情人士透露，結(jié)合“新土改”思路，國土部已在部署《土地管理法》全面修改的準備。

農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長張紅宇亦表示，當前的《土地管理法》的表述和三中全會決定提出的改革目標有所矛盾，比如按照現(xiàn)行的《土地管理法》，宅基地使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)都是不可以抵押的。而決定要求，要賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)。

另外，決定提出的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設(shè)研究也和現(xiàn)行《土地管理法》確定的城鄉(xiāng)二元制相矛盾。